امید سلیمی بنی: بازداشت ۲۷ شهردار و ۵۳ عضو شورای شهر، دستگیری بیش از ۲۷۰ کارمند شهرداری و بازشدن تعداد نامشخصی از پرونده های قضایی، بخشی از کارنامه کیفری مدیریت شهری در سال گذشته است.
اخبار پر سر و صدایی از جمله بازداشت چند نفر از اعضای شورای شهر بابل به دلیل ارتباط نامشروع با یک زن و حواشی بسیاری که از دعوا و قهر در مدیریت شهری شهرهایی مانند اهواز، تبریز، ارومیه، بهبهان و شهرهای ریز و درشت به وجود آمد، در رسانه ها به وفور پیدا می شود.
نکته اینجاست که آیا نهاد مدیریت شهری پس از آنکه بیش از ۳۰ سال پیش به حکم قانون، به صورت خودگردان درآمد، لانه ای برای مفسده های احتمالی شده است یا واقعیت چیز دیگری است؟ اگر تعداد اعضای شوراهای شهر و روستا و کارکنان شهرداری در کشور را سرجمع بشماریم، شاید حدود نیم میلیون نفر در مدیریت شهری فعالند. پس با این حال، تعداد تخلفات کشف شده، خیلی زیاد نیست، ولی چرا حساسیت جامعه روی تخلفات و جرایم شوراهای شهر و روستا و شهرداریها اینقدر زیاد است؟
در این رابطه با دکتر علی دشتی، عضو هیات علمی دانشگاه و وکیل دادگستری گفتگو کردیم. دشتی که تجارب زیادی در امور حقوقی مدیریت شهری دارد، در گفتگویی که می خوانید تحلیل جالبی از وقایع مربوط به مباحث قضایی در مدیران شهری دارد:
چرا در ماههای اخیر با امواج خبری متعددی در حوزه تخلفات مدیران شهری، از شهرداران و کارمندان شهرداری تا اعضای شوراهای شهر و روستا روبرو شده ایم؟
چند عامل در حوزه تخلفات زیادی که دیده می شود، وجود دارد. یکی این که شوراهای و شهرداریها نهادی هستند که خیلی نسبت به آنها حساسیت زیادی نیست که اگر تخلفات آنها افشا شود، کسی بگوید ای وای آبروی ما رفت. لذا چون شوراها دورتر از اصل حاکمیت دیده می شوند، تخلفات آنها را به راحتی منتشر می کنند و کسی هم حافظ و ناظر نیست که فعلا این تخلفات را منتشر نکنید شاید به صلاح نباشد وگرنه میزان تخلفات در شوراها و شهرداریها، خیلی بالاتر از تخلف در سایر نهادهای عمومی و دولتی و وزارتخانه ها نیست. یک دلیل دیگر این است که اصولا ساختار مدیریت شهری در کشور غیرمتمرکز است و متولی آنچنانی که حیثیتش با این افشاگریها زیرسوال برود، وجود ندارد. تعبیر مصطلح فعلی را نمی خواهم به کار ببرم ولی واقعیت این است که مدیریت شهری متولی مشخصی ندارند. ما حدود ۱۲۰ هزار عضو شورای شهر و حدود ۱۳۰۰ شهرداری و ۳۸ هزار واحد شورایی اعم از شوراهای روستا، شهرک، بخش، شهر، شهرستان، استان و شوراهای عالی استانها در کشور داریم. این تشتت و پراکندگی باعث شده است متولی آنچنان جدی که بتواند حیثیت آنها را حفظ کند نداریم.
این را هم باید پذیرفت که بالاخره قوانین شوراها و شهرداریها مانند بسیاری از قوانین کشور، نقایص زیادی دارد. عامل ویژه ای که موضوع مدیریت شهری را تشدید می کند این است که شهرداری یک نهاد درآمد-هزینه است. یعنی خودش پول درمی‌آورد و خودش خرج می کند. اصولا در این قبیل سازمانها، تخلف به خصوص درباره مسایل مالی بیشتر است و تخلفات بیشتر هم بروز می کند.
از نظر شما، آیا نظارت داخلی شوراهای شهر بر شهرداریها کافی است؟ شاید علت تخلفات این باشد که شوراها خیلی به دنبال نظارت بر شهرداری که خود به کار گمارده اند، ندارند؟
باید در نظر داشت تنها ساختار نظارتی از طرف شورای شهر بر شهرداری، از طریق کمیسیون بودجه شورای شهر است. این کمیسیون منتخبی از اعضای شورای شهر است که بعضا متخصص هم نیستند. نهاد دیگری مانند دیوان محاسبات شهری یا نهادی که ساختار استاندارد و دیوانی برای نظارت بر عملکرد مالی و اداری شهرداریها داشته باشد، نداریم. متاسفانه بر این اساس است که ما می بینیم در شوراهای شهر بسیاری از مواقع تخلف را به رای می گذاریم. یعنی در صحن علنی رای می گیریم فلان کار را انجام بدهید یا نه. در حالی که اصولا آن کار خودش تخلف است. لذا امکان تغییر چهره اعمال افراد از تخلف به مصوبه وجود دارد. از سوی دیگر نقص و مقررات قوانین به خصوص قوانین مالی و معاملاتی شهرداری را داریم.
قانون شهرداریها و قانون شوراها تغییرات زیادی کرده و تقریبا سالی نیست که ما تغییرات متعددی را در این قوانین نبینیم، چطور شما می گویید بستر قانونی برای تخلف در مدیریت شهری وجود دارد؟
بگذارید مثالی بزنم ما قانونی برای نحوه مشارکت مردم و سرمایه گذاران در پروژه های شهری و عملکرد خاص شهرداریها نداریم. همه کارهای شهرداری بر اساس قرارداد دوجانبه و به تعبیری معامله است. قوانین معاملاتی و مالی شهرداری مربوط به زمانی بود که شهرداری فقط معامله می کرد و با دیگران قرارداد دوجانبه می بست. الان مشکل اینجاست که شهرداری باید با سرمایه گذار مشارکت کند و نمی داند چطور باید این کار را بکند. ما قانونی در این باره نداریم، لذا می بینیم بر اساس مصوبه و دستورالعمل این مشارکتها انجام می شود که بعضا بستر قانونی به معنی خاص کلمه ندارد.
چرا با وجودی که شوراهای شهر و روستا با مردم بسیار نزدیک هستند، نظارت مردمی و رسانه ها نتوانسته است بر نهاد مدیریت شهری چندان موفق باشد؟
شما چند بار شنیده اید شهردار ۵ دور قبل تهران یا مشهد یا اصفهان بابت جابجایی پول به نهادی فراخوانده شود؟ واقعیت این است که ضمانت اجرای صحت عملکرد شهرداران، مربوط به همان دوره از شورای شهر است. اگر شورای شهر در همان دوره فهمید تخلفی وجود دارد و پیگیری کرد، فقط در همان دوره می شود برخورد با این تخلفات را به نتیجه رساند. یعنی به دلیل وفور کارها و اولویت بندی معمول در پس از انتخابات شوراهای شهر، در ادوار بعدی شوراها امکان پیگیری تخلفات ادوار قبلی نیست. وقتی ساختار مشخصی برای رسیدگی به تخلفات وجود ندارد، اینطور می شود. مثلا در همین تهران، بسیاری از تخلفات در شهرداری در ادوار قبل بوده است ولی هیچکس سراغش نمی رود چون ساختار برای رسیدگی به تخلف نداریم. از سوی دیگر مردم بخواهند این تخلفات را پیگیری کنند باید به کجا مراجعه کنند؟ بازرسی شهرداری یا شورای شهر؟ در بازرسی شهرداری که ساز و کار درستی برای رسیدگی به تخلفات وجود ندارد. این را هم باید پذیرفت که به صرف گزارش دادن مردم هم نظارت مردمی اتفاق نمی افتد. فقط نظارت مردم در حد نظارت سیاسی و انتخاباتی است که اگر مردم به تخلفات شهرداری محل زندگی خود آگاه شوند، می توانند در دوره بعدی انتخابات به آن گروه رای ندهند. وقتی نظارت مردم به معنی کامل و درست اتفاق می افتد که شما بعد از دادن حق نظارت به مردم، ساز و کار درست رسیدگی به تخلفات را پیش بینی کنید. من معتقدم ما این ساختار و ساز و کار اعلام تخلف از سوی مردم را نداریم. اداره کل تخلفات اداری وزارت کشور بر شوراهای شهر و شهرداریها نظارت دارد ولی باز هم می بینیم شهرداری تهران در این باره استثنا شده است و باید تخلفات شهرداری تهران به نهاد ریاست جمهوری برود تا آنجا رسیدگی شود. نظارت مردمی باید دارای ساختار نظارتی مشخصی باشد که احتمال فرار از تخلف را به صفر برساند. نگاه مختصری به فضای فعلی پایتخت نشان می دهد این همه تخلف به شهر تهران انجام شده ولی دریغ از این که یک مدیر شهری پاسخگو باشد. وقتی دوره یک مدیر شهری تمام شد، تمام شده است و دیگر او را نمی توان پیدا کرد، ولی در دولت می بینیم وقتی یک وزیر از کار برکنار می شود، در دیوان محاسبات، پرونده او همچنان باز می ماند، در شهرداریها اینطور نیست و لذا طبیعی است مدیران شهری و شهرداران شجاعت بیشتری برای انجام تخلفات دارند.
جنس تخلفات و جرایم فردی که اخیرا اعلام شده، خیلی سیستماتیک نیست. بیشتر با مفاسد اقتصادی به خصوص ارتشا و تبانی در معاملات روبرو هستیم که مثلا یک فرد مانند شهردار یا عضو شورای شهر رشوه می گیرد. چرا بیشتر در مدیران شهری با این جرایم فردی روبرو می شویم که اصولا منشا مالی دارد؟
همانطور که عرض کردم سیستم شهرداری و مدیریت شهری، یک سیستم درآمد و هزینه است که مستقیما با افراد و مردم سر و کار دارد. اگر نظارت درست نباشد، ما بحث تخلفات مالی و ارتشا را خواهیم داشت. یکی از دلایل افزایش تخلفات در مدیریت شهری این است که مدیران شهری با مردم مستقیما ارتباط دارند و وسعت کار آنها در مسایل مختلف از جمله معاملات، تعیین تکلیف اراضی و مانند آن بسیار زیاد است. مدیریت شهری ممکن است در این مورد قربانی مطامع برخی افراد دارای نفع شود. از سوی دیگر باید در نظر داشت در انعکاس تخلفات مجموعه مدیران شهری، بی رحمی بیشتری نسبت به سایر حوزه ها وجود دارد. این نکته مهم است که اگر شهردار یا عضو شورایی در یک شهر، تخلفی کند بلافاصله مهمترین بخش خبری نتیجه رسیدگی یا بازداشت مدیران شهری را اعلام می کنند. اما اگر این اتفاق برای یک مدیر دولتی در آن شهر بیفتد، هم تعداد افراد مطلع کمتر است هم اعلام کردن این خبر با صبر و درایت بیشتری انجام می شود. نمی توان منکر وجود تخلف و جرم و رشوه خواری در مدیریت شهری شد، چون عمده ترین دلیل آن ارتباط مستقیم با مردم است. متاسفانه ساز و کار حاکم بر انتخاب، انتصاب و شروع به کار این افراد، خیلی شفاف نیست. نوع نظارتها و توجهات خاصی که باید درباره فیلتر ورودی این مدیران باشد، به درستی اتفاق نمی افتد.
در ماههای اخیر زمزمه های زیادی درباره تغییر ناظر بر انتخابات شوراهای شهر مطرح شده است. عده ای می گویند با این حجم از تخلف در مدیریت شهری اگر نظارت برعهده شورای نگهبان باشد، حجم تخلفات کم می شود و عده دیگری معتقدند این پیشنهاد سیاسی است، مشکل از ناظر انتخابات نیست و باید عوامل به وجود آمدن تخلف را جای دیگری جستجو کرد. به نظر شما کدام گروه در این باره نظر درست تری دارند؟
به نظر می رسد مشکل مدیریت شهری، مکانیزمهای نظارت بر انتخابات شورا که توسط نمایندگان مجلس اعمال می شود نباشد. یعنی نمی توان گفت مشکل تخلفات و جرایم مدیریت شهری در ماهیت ناظر انتخابات شوراها است. در مجلس با ۲۹۰ نفر نماینده، دیدیم که برخی از آنها به دلایل مالی و حتی اخلاقی بازداشت شدند و متهم بودند. انتخابات این مجلس تحت نظارت شورای نگهبان است، به نسبت تعداد افراد نظارت شده می بینید وضع شوراهای شهر بهتر است. در سال گذشته حدود اندکی بیش از ۵۰ نفر عضو شورای شهر بازداشت شدند. این را به ۱۲۳ هزار نفر عضو شورا در کل کشور باید بسنجید. مثلا بگوییم اگر حکم «صدور حکم بازداشت» شاخص فساد است، مجلسی که ۲۹۰ نفر نماینده دارد و ۲ تا ۵ نفر بازداشت شدند، سالمتر است یا شوراهایی که ۱۲۳ هزار عضو دارد و می بینیم ۵۰ نفر از آنها بازداشت شده اند، نسبت ریاضی می گوید شوراها وضعیت بهتری دارند. پس ما قضاوت نمی کنیم مرجع ناظر انتخابات باعث بروز مشکل می شود. اصولا معتقدم بحث تغییر ناظر انتخابات شوراهای شهر یک بحث سیاسی است. یعنی کسی که می گوید نظارت شوراها را به شورای نگهبان بدهیم، بحث سیاسی می کند. خود شورای نگهبان بارها اعلام کرده تمایلی برای گرفتن نظارت شوراهای شهر و روستاها نداریم. یادم می آید کسی در یک جلسه ای اصرار می کرد باید ناظر انتخابات شوراهای شهر را شورای نگهبان قرار دهیم، مرحوم علیزاده از حقوقدانان شورای نگهبان می گفت ما تمایلی به این کار نداریم، مردم را بیش از این با ما درگیر نکنید. بدون تردید شورای نگهبان که برای تایید یک کرسی ریاست جمهوری بعضی مواقع به تصمیم قاطع نمی رسد و برای ۲۹۰ کرسی مجلس، زمان کافی برای پاسخ به داوطلبان ندارد و بسیاری از داوطلبان را به دلیل این که نمی شناسد، رد می کند، عملا برای بررسی صلاحیت و پرونده ۵۰۰ هزار داوطلب شوراهای شهر و روستا زمان ندارد. قاعدتا شورای نگهبان امکان نظارت بر انتخابات شوراهای شهر و روستا را ندارد و نمی تواند با ۱۲ نفر عضو و دفاتر استانی این کار را انجام دهد. این ادعای بزرگی است که اگر نظارت انتخابات شوراها به شورای نگهبان داده شود، تخلفات کم می شود.باید گفت دلایل زیاد حقوقی، فرهنگی و حتی اقتصادی کشور بر بروز این تخلفات حاکم است.زمانی که شما داوطلب عضویت در شورای شهر را برای انتخاب یا شهردار را برای انتصاب به خواهش و تمنا وامی دارید، این افراد مدیون کسانی می شوند.
یک سوال اساسی تر مطرح است. اینطور که شما می گویید تخلفات شوراهای شهر و مدیران شهری چندان زیاد نیست، پس چرا اینقدر سر و صدا کرده است؟
بله، باید فرضیات خود را بازنگری کنیم که آیا اصولا این فرضیه درست است یا نه؟ فرضیه ما این است که تعداد تخلفات شوراها و شهرداریها بیش از سایر نهادهاست. این فرضیه را باید بازنگری کرد. یک نگاه این است که اگر روی شوراهای شهر دست بگذاریم حتما چیزی درمی آید. بله، ممکن است این نگاه درست باشد ولی نکته اینجابت که مردم کجا به تخلفات حساستر هستند؟ جایی که رای خودشان هم در به قدرت رسیدن افراد موثر باشد. مردم روی شوراهای شهر و محل زندگی خودشان حساسند چون کاندیداها را می شناسند. باید گفت ساختارهای حاکم بر انتصاب یک شهردار و حتی ساختار شوراهای شهر، به نحوی است که در زمان کار، او مدیون کسانی می شود و باید به کسانی که دین دارد، سرویس دهد. این سرویس دهی همان جرم و رانت و اتهام است که خبرهایش را می شنویم. در این حوزه اصولا تفاوت معنی داری در تعداد تخلفات نسبت به دیگر جاها وجود ندارد، بلکه بیشتر دیده می شود. همانطور که بیان کردم شوراهای شهر و روستا، یک نهاد حامی متمرکز و حراست مرکزی ندارد که بتواند موارد را در درون خودش حل کند. در قضیه اختلاس های چندهزار میلیاردی که در فلان سال مطرح شد، باید دید این ماجرا چند سال مطرح نشده بود و پشت درهای بسته ماند؟ ولی در شوراهای شهر شما کوچکترین اقدامی کنید، همان لحظه دیده می شود. معمولا جرایم شهری به صورتی است که پای متهمان خرده پا مطرح می شود. اینها خیلی زود منتشر و نقل محافل می شود.
